La începutul anului 2020, un nou tip de epidemie de coronavirus (COVID-19) a apărut brusc și s-a răspândit constant din orașul Wuhan din China, provincia Hubei, perturbând ordinea socială a Chinei. Epicentrul epidemiei, provincia Hubei nu avea personal medical și materiale de prevenire a epidemiei; asistența era urgent necesară. Această notă identifică strategia de „contrapartidă” a guvernului chinez ca răspuns la epidemie și explorează utilitatea strategiei, bazându-se pe experiențele anterioare cu răspunsul la dezastre. Analiza noastră se bazează pe o lucrare de cercetare anterioară care examinează relieful cutremurului din Wenchuan.

chinei

O problemă administrativă de nefuncționare

La începutul epidemiei de coronavirus, secretarul adjunct al comitetului de partid provincial Hubei, secretarul comitetului de partid municipal din Wuhan și grupul de lucru al guvernului municipal din Wuhan au anunțat că ajutorul pentru soluționarea impactului noului virus și a epidemiei de pneumonie rezultate va fi centralizat. și alocate printr-o mână de organizații caritabile oficiale, inclusiv Crucea Roșie din Wuhan. Cu toate acestea, când au ajuns în Hubei cantități uriașe de materiale medicale și de ajutor, acestea s-au îngrămădit în depozite și nu au putut fi trimise cu promptitudine în zona epidemiei. Crucea Roșie a fost supusă unei presiuni uriașe pentru că nu a distribuit ajutorul în timp util către spitale și pacienți care suferă de provizii rare în diferite orașe și județe, rezultând o nemulțumire profundă în rândul donatorilor și al societății.

Experți asociați

Confruntată cu această întârziere, Comisia Națională de Sănătate a anunțat pe 7 februarie o nouă abordare a ajutorului care ar asocia fiecare dintre cele 16 provincii donatoare cu orașele omologe afectate de COVID-19. Acest lucru a mutat abordarea de a dispersa ajutorul de la comandă de sus în jos de către guvernul central la „asistență contrapartidă”, prin care autoritatea pentru alocarea resurselor este delegată de la guvernul central guvernelor locale, permițând donatorilor și beneficiarilor să comunice direct despre nevoile specifice de asistență. Unele provincii (cum ar fi Jiangsu) delegă în continuare alocarea resurselor după ce au primit cererea de sprijin a omologului lor, orașele administrative vizând raioanele sau orașele care primesc ajutorul într-un sistem de asistență a omologului pe două niveluri.

Pe 10 februarie, Ziarul Poporului a anunțat un program de asistență omolog revizuit. Zonele care vor fi asistate au rămas neschimbate, dar Beijing, Shanghai, Sichuan, Henan, Shaanxi și Anhui au fost renunțate ca donatori și s-au adăugat Heilongjiang, Liaoning, Mongolia Interioară, Hainan și Ningxia. Schemele de contrapartidă din 7 și 10 februarie sunt prezentate în Tabelul 1.

Tabelul 1. Asistență omologă ca răspuns la epidemia de coronavirus

7 februarie 2020 Schema de asistență contrapartidă (anunțată la conferința de presă a Consiliului de Stat) 10 februarie 2020 Schema de asistență contrapartidă (People’s Daily) Ajutor Destinatari Donatori 1 Donatori 2
Xiaogan City Jiangsu Chongqing, Heilongjiang
Orașul Huanggang Shandong Shandong, Hunan
Orașul Suizhou Henan Jiangxi
Orașul Jingzhou Hunan Guangdong, Hainan
Orașul Xiangyang Hebei Liaoning, Ningxia
Orașul Huangshi Anhui Jiangsu
Orașul Yichang Chongqing Fujian
Jingmen City Zhejiang Mongolia interioară, Zhejiang
Orașul Ezhou Guangdong Guizhou
Orașul Xianning Jiangxi Yunnan
Orașul Shiyan Shaanxi Guangxi
Orașul Xiantao Sichuan Shanxi
Orașul Tianmen Shanghai Shanxi
Orașul Enshi Guizhou Tianjin
Orașul Qianjiang Beijing Shanxi
Districtul Silvic Shennongjia Tianjin Hebei

Originea mecanismului de asistență omologă

Mecanismul de asistență omologă nu este nou. De fapt, a fost utilizat pe scară largă în caz de dezastru și reconstrucție după cutremurul din Wenchuan din 2008. În ultimii ani, programul țintit de reducere a sărăciei din China - o abordare care axează eforturile de reducere a sărăciei la nivelul gospodăriei și al individului din regiunile sărace - a adoptat un model similar.

Zhenyao Wang, pe atunci comandant-șef al Frontului de ajutorare a cutremurelor de la Wenchuan și director general al Departamentului de ajutorare în caz de catastrofe din Ministerul Afacerilor Civile din China, a descris introducerea modelului de asistență omologă după cum urmează:

Când are loc o catastrofă, va exista un fenomen administrativ de „timp de nefuncționare”. Întrucât sistemul de gestionare administrativă tradițională, experiența și canalele de operare se ocupau doar de afacerile zilnice, odată ce au ajuns în Chengdu cantități uriașe de bunuri de ajutor, era imposibil să urmezi metoda tradițională de mobilizare a coordonării. De exemplu, capacitatea maximă de recepție a stației de cale ferată Chengdu din Sichuan a fost de 300 de vagoane de marfă pe zi. În perioada de ajutorare în caz de dezastru, 700-1.000 de vagoane de marfă ar putea fi încărcate și descărcate în caz de urgență. Cu toate acestea, în prima săptămână a intervenției de urgență, întreaga țară a luat măsuri și tot felul de provizii de la guvern și donații private au fost trimise către Sichuan. În fiecare zi, livrările de ajutor erau livrate în peste 2.000 de vagoane de marfă. Descărcarea și alocarea mărfurilor a devenit o mare problemă. Consumabile de ajutor în caz de catastrofe îngrămădite la aeroport, gări și alte locuri. (Wang, 2015)

Comandamentul general de pe prima linie a propus abordarea de asistență omologă pentru a ocoli barierele instituționale impuse de expediere unificată, iar propunerea a fost aprobată prompt de Consiliul de Stat. La 22 mai 2008, Biroul General al Consiliului de Stat a emis un aviz de urgență cu privire la asistența omologă a zonei de dezastru a cutremurului masiv de la Wenchuan din Sichuan, cerând 21 de provincii să ofere asistență pentru 21 de zone, județe sau zone afectate de dezastre. Acest aranjament le-a permis guvernatorilor din provincii care acordă ajutor să discute direct cu șefii de districte și județe din zonele beneficiare ale ajutorului. În plus, guvernul central a cerut fiecărei provincii să ofere ajutor la o rată de cel puțin 1% din veniturile sale fiscale pentru anul precedent. Similar cu sistemul de asistență pe două niveluri de asistență pentru epidemia de coronavirus, 10 provincii din piscină au delegat în continuare sarcinile de asistență orașelor afectate de dezastre sau sub-districtelor de cartier din fiecare oraș.

În practică, sistemul de asistență omologă a rezolvat cu succes problema „perioadelor de nefuncționare administrativă”, permițând astfel sistemului de ajutor să funcționeze mai eficient.

Raționamentul abordării de asistență omologă

Pentru a înțelege principiul care stă la baza mecanismului de asistență omologă, trebuie să înțelegem mai întâi sistemul de guvernanță al Chinei.

Sistemul autoritar de descentralizare regională (Zhang, 2006; Xu, 2011) este un sistem de guvernanță personalizat pentru China. Guvernul central controlează luarea deciziilor majore și autorizează numirile de personal, în timp ce guvernele locale se bucură de puteri decizionale și de executare relativ independente în materie economică și de altă natură. Este un sistem în care este ușor să implementezi o decizie, dar greu să găsești adevărul. Deoarece există multe departamente în agențiile guvernamentale, promovarea funcționarilor depinde de evaluările superiorilor lor. Procesul de transfer al informațiilor de jos în sus al piramidei decizionale este complex și necesită raportare la fiecare nivel. Cu toate acestea, atât feedback-ul, cât și transmisia pot fi filtrate la fiecare nivel, ceea ce poate duce la informații incorecte și întârzieri. Informațiile denaturate și intempestive pot provoca întârzieri în luarea deciziilor sau chiar eșecuri ale politicilor.

Avantajul acestui sistem autoritar este că executarea deciziilor guvernului central de către guvernele locale este extrem de eficientă. Odată ce factorii de decizie s-au hotărât, politicile guvernului central pot fi puse rapid în aplicare la nivel de bază. Ca parte a acestui proces, guvernele de la niveluri inferioare amplifică adesea obiectivele politice ale guvernului de nivel superior, care uneori provoacă consecințe neintenționate. De exemplu, metoda de asistență omologă a fost anunțată pe 7 februarie ca răspuns la coronavirus; diferite orașe din provincia Jiangsu au trimis bunuri de ajutor către orașul Xiaogan în 8 și 9 februarie. Execuția a fost extrem de eficientă - o caracteristică cheie a „implementării ușoare” a sistemului centralizat.

Asistența omologă este, de asemenea, un mijloc important de abordare a problemelor în care este „dificil de găsit adevărul” și de mobilizare a inițiativei și creativității guvernelor locale. Cu toate acestea, în răspunsul la coronavirus, la trei zile după ce a fost anunțat planul de asistență pentru omolog, pe 7 februarie, People's Daily a anunțat o nouă schemă de asistență pentru omolog (a se vedea tabelul 1). Ceea ce s-a întâmplat în această perioadă este necunoscut, dar pe baza rezultatelor ajustării, este foarte probabil ca schema de contrapartidă inițială să nu fi reușit să obțină informații din prima linie în timp, evidențiind dimensiunea „dificil de găsit adevărurile” sistemului centralizat.

În ultimele decenii, pentru a depăși problema „greu de găsit adevărul” și a mobiliza participarea deplină a guvernelor și oficialităților locale, China a adoptat un „sistem de turnee” pentru promoții (Zhou, 2007). Evaluarea oficialilor locali se bazează acum în principal pe indicatori precum creșterea PIB-ului. În cadrul acestui sistem, oficialii locali au un puternic stimulent pentru dezvoltarea economiei locale. În plus, acest aranjament abordează problema asimetriei informațiilor, deoarece oficialii locali înțeleg mai bine situația locală. Ca răspuns la nevoile pe scară largă de ajutor în caz de dezastru, mecanismul de asistență omologă folosește în mare măsură eforturile de ajutor în caz de dezastru ca punct de referință pentru evaluarea concurenței administrației locale. Cu alte cuvinte, mecanismul de asistență contrapartidă mobilizează un model de concurență a administrației locale.

Analiza lui Wang arată că caracteristica cheie în reacția la criză este necesitatea procesării eficiente a unei cantități uriașe de informații suprapuse. Într-un astfel de moment, avantajele sistemului competitiv de turnee locale sunt semnificativ mai mari decât cele ale modelului centralizat de implementare unificată, ceea ce face ca modelul să fie foarte potrivit pentru sistemul chinez. Datorită mecanismului de promovare competitivă, provinciile de coastă au o motivație puternică pentru a obține rezultate mai bune atunci când asistă zonele afectate de dezastre, după cum a demonstrat răspunsul la cutremurul de la Wenchuan. Reconstrucția a fost planificată pe un termen de trei ani, dar a fost finalizată în doar doi ani. Pe baza informațiilor statistice, valoarea ajutorului contribuit de fiecare provincie a fost mai mare decât valoarea de referință stabilită de guvernul central (1% din veniturile fiscale). În același mod, utilizarea unei abordări de asistență omologă pentru a face față epidemiei de coronavirus este de așteptat să stimuleze concurența între provinciile care oferă ajutor, deoarece va mobiliza participarea deplină a oficialilor și va aduce o contribuție vitală la înfrângerea epidemiei.

Efectele secundare ale abordării de asistență omologă

Sistemul turneului de promovare vine cu dezavantaje. De exemplu, concurența asupra PIB-ului poate duce la probleme de mediu. Sistemul de asistență omologă post-dezastru nu face excepție. Într-un studiu realizat cu Erwin Bulte de la Universitatea Wageningen, am constatat că, pe termen scurt, asistența omologă va declanșa un efect de „boală olandeză”, care, la rândul său, inhibă dezvoltarea producției.

Boala olandeză apare atunci când un număr mare de resurse externe (de exemplu, ajutorul de construcție furnizat de omologi) se revarsă într-o zonă. Afluxul va atrage resurse umane și materiale către sectorul netransmisibil aferent resursei, determinând creșterea salariilor. Deoarece operează pe o piață globală competitivă, sectoarele tranzacționabile (cum ar fi fabricile de textile) nu se pot adapta rapid la prețurile produselor și la salariile lucrătorilor prin cererea și oferta pieței. Ca rezultat, lucrătorii trec la sectorul netransmisibil, determinând sectorul tranzacționabil să piardă competitivitatea exportului pe piață.

Un fenomen similar s-a produs ca urmare a ajutorului post-dezastru în urma cutremurului de la Wenchuan. Datorită concurenței dintre guvernele locale, intensitatea ajutorului din provinciile de coastă a depășit cu mult nivelul de referință al guvernului central, iar proiectele de ajutorare la scară largă au provocat creșteri brute ale prețului produselor în zonele beneficiare ale ajutorului. De exemplu, cărămizile, cimentul, restaurantele, frizeriile și alte sectoare netransmisibile au văzut prețurile mai mult decât duble, iar salariile lucrătorilor au crescut în consecință, până la 500 de yuani (71 USD) pe zi. Pe termen scurt, ajutoarele post-dezastre au stimulat efectele „bolii olandeze”, atunci când județele care beneficiază de ajutor tind să sufere de o contracție a sectorului manufacturier din cauza costurilor mai mari ale forței de muncă. Acest efect negativ s-a revărsat chiar și în județele vecine care nu au fost afectate direct de cutremur.

Într-un document de lucru (Xu și Zhang, 2018), am testat efectele pe termen lung ale asistenței omologului după dezastre. Am constatat că efectul „bolii olandeze” produs de o astfel de asistență era ireversibil; donatorii au fost mai mult decât dispuși să-și exporte propriile avantaje, neglijând în același timp avantajele locale ale beneficiarilor. Chiar și după efortul de asistență încheiat, declinul industriei de producție a destinatarului a persistat și, în timp ce dimensiunea industriei de servicii a crescut pe termen scurt, a scăzut încet la nivelul mediu văzut înainte de cutremur în termen de unu până la doi ani de la sfârșit a asistenței. Prin urmare, pe termen lung, asistența omologă post-dezastru nu pare să genereze noua creștere la care ne-am aștepta. Cu toate acestea, asistența omologă post-dezastru permite zonelor afectate de dezastru să reia producția și viața normală în termen de doi ani de la dezastru - un miracol în comparație cu experiențele internaționale.

Rolul mecanismului de asistență omologă în abordarea epidemiei de coronavirus diferă de rolul pe care l-a îndeplinit în calamitatea în caz de catastrofe și există probleme specifice răspunsului la coronavirus care nu pot fi ignorate. De exemplu, ce se întâmplă dacă donatorii își trimit majoritatea materialelor medicale în Hubei și epidemia se răspândește apoi în propriile lor provincii? Cum pot donatorii să controleze posibila infecție care poate apărea în timpul transportului de bunuri sau al livrării pacienților în provincia donatorilor pentru tratament? Aceste probleme merită luate în considerare.

O caracteristică importantă a sistemului de asistență omologă este că provinciile își explorează rapid propriile modele de asistență. Dacă guvernul de la toate nivelurile poate găsi rapid un model bun din experiența tipică din viața reală și apoi să promoveze rapid experiența de succes în alte locuri prin implementarea unificată a sistemului administrativ, credem că multe dintre provocările cu care se confruntă abordarea de asistență omologă poate fi depășit.

Pe scurt, stilul chinez de asistență omologă este folosit pentru a răspunde la situații de urgență, cum ar fi dezastrele. Prin modelul turneului de promovare utilizat de oficialii locali, resursele pot fi mobilizate eficient pentru a atinge obiectivele de urgență pe termen scurt. Cu toate acestea, aspecte precum „boala olandeză” sau risipa de resurse sunt inevitabile. În ceea ce privește dacă beneficiarii asistenței de ajutorare pot realiza o tranziție pe termen lung de la „transfuzia de sânge” la „producția de sânge” și pot îmbunătăți cu adevărat mecanismul de guvernanță al economiei și societății locale, este nevoie de mai multe cercetări.

Referințe

Bulte, E. L. Xu și X. Zhang, 2018, „Ajutor post-dezastru și dezvoltarea sectorului de producție: lecții dintr-un experiment natural în China”, European Economic Review, 101: 441-458.

Wang, Z., 2015, „Modelul de ajutor între provincii și județe pentru ajutorarea în caz de dezastru”, în lecțiile de cutremur din China: Strategii de coping și reconstruire, editat de K. Z. Chen, Q. Zhang și C. Hsu. Washington, DC: Institutul internațional de cercetare a politicilor alimentare.

Xu, C., 2011. „Instituțiile fundamentale ale reformelor și dezvoltării Chinei”, Journal of Economic Literature, 49: 1076-1151.

Xu, L. și X. Zhang, 2018, „Asistența post-dezastru promovează creșterea economică? Experimente naturale cu politici bazate pe modelul de reconstrucție a ajutorului de asistență contrapartidă pentru cutremurul de la Wenchuan ", lucrare prezentată la Primul Forum din China pentru cercetătorii în economie de dezvoltare.

Zhang, X., 2006, „Descentralizarea fiscală și centralizarea politică în China: implicații pentru creștere și inegalitate regională”, Journal of Comparative Economics, 34: 713-726.

Zhou, L., 2007, „Cercetarea modelului de promovare a turneelor ​​oficialilor locali din China”, Economic Research Journal, 7: 36-50.

Xiaobo Zhang este la Școala Națională de Dezvoltare, Universitatea din Beijing; IFPRI; și Centrul pentru Dezvoltare Globală.

Lihe Xu este la Institutul de Strategie Internațională din Guangdong, Universitatea de Studii Străine din Guangdong.